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尊敬的全国人大常委会:

我们是河南省省会郑州市的十名律师,在多年的法律实践中,我们共同发现了一个重大、也是重要的法律问题——各地政府纷纷越权或者违法,出台针对外地人办理暂住证件的制度。根据《宪法》有关规定,特向你们反映,并希望得到重视和回复。

一经济建设过程中的人口迁徙,是客观规律。户籍制度改革是近些年来国家相关部门积极推进的一项措施,也是民心所向的政策工程。客观的说,改革本身引起了全国人民的高度关注。针对流动人口(外地人)如何管理的问题上,我们认为应该由国务院经过慎重调研和充分考察后,制定行政法规予以规范。因为,“外地人”的概念,是随着公民自由迁徙而产生的自然现象。比如,河南人到北京工作,他是外地人;相对的,北京人到河南来,那么他就成了外地人。广义地来理解,公民只要离开自己的家乡,那么他就可以被当地居民称作“外地人”。而社会的进步和经济的发展,从某种意义上来看,应该是全民参与的过程。全民参与经济建设,必然带来人口迁徙、流动人口管理等各种问题,这是社会规律。政府有义务在法律的框架内,遵循规律管理好这个较为复杂的社会问题。

从法律的角度来看,《宪法》第42条规定:国家通过各种途径创造劳动就业条件。根据人员流动的状况,据我们了解,目前流动人口绝大部分为外出务工人员,暂住证制度不仅没有给他们创造劳动就业条件,反而限制了他们的正常就业。

二全国各地存在的暂住证制度,均属违法行为。2003年8月27日由全国人大常委会通过并颁布的《中华人民共和国行政许可法》,严格规定了各级行政部门设立行政许可的诸多条件。该法通过后不久,东北某市一名副市长便公开宣布,取消该市实行多年的暂住证制度。在解释取消原因是,该领导表示“因为暂住证制度与法律相冲突,必须取消”。此后一段时间内,全国绝大部分城市或公开、或暗中都取消了该制度。我们认为,在“行政许可法”颁布之后,原来在我国实行多年的暂住证制度确实已经违法。各地取消此制度应该是正确的,也是尊重法律的基本体现。

因为,“行政许可法”没有赋予国务院部委(如,公安部、财政部等)设立行政许可的权利,所以原来由其发布的行政规章不应该继续执行。从法律地位来看,根据“宪法”和“立法法”的规定,下位法和上位法相抵触时,下位法规定当然失效。

三郑州市公开请市民讨论要不要恢复办理暂住证制度,实属荒唐。今年9月14日,郑州市政府通过当地主流媒体,发布《郑州市暂住人口登记规定》(征求意见搞)。该讨论稿明确规定“为了更好的管理流动人口,对在郑州居住30天以上的外来人口办理‘居住证’……不按要求办理的,由公安机关给予警告、处以50元罚款”。

我们认为,郑州市政府欲实行的暂住证制度属于典型的行政许可规定,并且很明显把对象定在了外地人群身上。按照“行政许可法”的规定,在国家的层面上,设立行政许可应该依照法律进行;尚没有制定的法律的,行政法规可以设定行政许可;必要时,国务院可以采用发布决定的方式设定行政许可。

在地方设立行政许可的的层面上,因行政管理的需要确需立即实行行政许可的,省级人民政府规章可以设定临时性的行政许可。临时许可实施满一年,需要继续实施的应当提请本级人大人大及其常委会制定地方性法规。

该法第15条第2款的规定,地方法规和省人民政府规章不得设定应当由国家统一确定的,公民的资格、行政许可;……其设定的行政许可不得限制其他地区的个人到本地区从事生产经营和提供服务。

总上,我们认为,《郑州市暂住人口登记规定》(征求意见搞)的出台是违法的。

四省政府该纠正没有纠正,工作显有过错。今年11月底,我们注意到河南省政府在一个清理机关乱收费的文件中,公然认可各级公安机关收取暂住证工本费。实质上,同意了各地政府办理暂住证的违法行为。工作显有过错,应当予以纠正。

五人口管理已有完备法律可依。全国人大常委会2006年颁布实施了《居民身份证法》,该法已经对人口流动管理的证件问题,作了详细规定。有关部门对流动人口的管理,完全可以通过加强对身份证的查验有效进行。

此外,2006年实施的“治安管理处罚法”第56、57条也明确规定了,对流动人口的身份证件登记制度。

以上两部法律,已经足以解决对流动人口的管理问题,根本没有必要再采取暂住证制度。

六建议全国人大依据“行政许可法”精神,审查全国各地类似规定,并予以撤消。据我们了解,目前我国包括北京、广州等经济发达城市、以及北方一部分欠发达城市,依然在使用已经违法的暂住证制度。

为此,我们特建议全国人大常委会能够对各地存在的暂住证制度以及类似制度,进行清理;并对身份证的使用、查验、登记等情况,制定更为详细的法律制度。或督促国务院就上述问题制定实施细则,以统一国家关于流动人口管理的法律制度,为宪法规定的建设社会主义法制国家作出贡献!

建议人:

河南点石律师事物所樊鸿烈律师

河南点石律师事物所胡剑南律师

河南点石律师事物所段笑永律师

河南点石律师事物所黄 昆律师

河南点石律师事物所王志坚律师

河南天基律师事物所宋俊萍律师

河南显赫律师事物所宋医峰律师

河南金博大律师事物所户建勋律师

河南昊中律师事物所王 成律师

河南天翔律师事物所陈志红律师

2006年12月15日

(毕远)

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