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2017/10/23 15:53:57

在推进国家治理体系和治理能力现代化的背景下,站在社会治理最前沿的社区,受到人们前所未有的关注。很多地方开始了新一轮的社区减负探索,但对改革的路径和成效,人们并没有十足的把握。

多年来,社区负担越减越重。“小巷总理”不堪重负,社区牌子、台账等形式主义多,自治与服务能力不足等问题,已成为人们的共识。社区负担的根源在哪?减负到底应该怎么减?社区深化改革之路又在何方?

2013年以来,在治理体系现代化、简政放权、购买服务等一系列新理念下,一些地方的社区减负改革,开始出现不同以往的气象,让人们看到了基层社会治理创新的希望。

为此,本刊记者沉到社区,观察、记录南京、铜陵、宁波等改革先发地区的创新经验。

尽管社区“减负令”已经出台半年,但武汉市武昌区某社区党支部书记赵刚,仍然忙得像“陀螺”一样。

“文件出台后,会议确实减少了,但许多检查、评比等,仍让社区忙不停。”赵刚所说的文件,是武汉市今年2月出台的社区减负九项规定,包括取消市、区、街与社区签订的工作目标责任书;取消面向社区开展的达标评比活动;精简社区参加的各类会议等。

这九条“军规”虽然都直指社区负担的“病灶”,但却再次遭遇执行难。从事社区工作14年的赵刚,经历这样的减负已经不止一次了。在他看来,社区减负似乎陷入了一个“怪圈”,每次都是减完之后再反弹,10多年来社区负担越减越重。

而据《决策》记者的调查,社区“减负怪圈”绝不是武汉独有,全国很多城市都或多或少存在这样的现象。“怪圈”究竟是如何形成的?破解之道又在何方?

十年“减负路”

赵刚记得,早在2002年,武汉市政府就曾下发“切实减轻社区居委会负担”的通知,禁止部门在社区滥挂牌子、滥搞检查、乱向社区摊派,并强调各部门“不得与居委会签订本应属自身工作职责的目标责任书”。

然而,减了两年,居委会的工作不但没减,反而从2002年的160多项增加到了200多项,几乎所有职能部门的工作都能在社区找到缩影。尽管文件中有,“对于各部门派给居委会职责外的工作,居委会可以拒绝”这样的“尚方宝剑”,但实际上居委会很难说“不”。

有街道干部坦言,别看社区闹得欢,到时候还不是要听我们一句话;还有部门工作人员宣称,你们社区只搞自治,派给你们的事情这也不干、那也不管,还留着你们做什么?

社区减负砍掉伸进社区的“腿”,基层政府和部门的阻力可想而知,因此在实际执行中,减负文件成了一纸空文。

2004年,时任武汉市市长李宪生在调研时发现,一个仅7个人的居委会竟挂了60多个牌子。他当场表态,要为社区减负摘牌。

有了市长“下决心”,武汉在全市层面统一部署,集中清理社区滥挂牌问题。并且在全市所有社区居委会推行“双准入”制度,即职能部门确需交社区完成的工作和对社区的检查、考核,必须交由社区建设领导小组办公室审核。

“一块牌子意味着一项工作任务、一套台账和随时的检查。”赵刚说,看得见的牌子可换、可减,但压在社区肩上的工作是换不了、减不掉的。

虽然牌子暂时摘掉了,但有些部门会采取一些迂回的办法,自行下派任务到社区。赵刚举例说,一个执法部门对社区居委会承诺说:“以后社区里哪里有违规现象,就马上打电话给我们,我们立即来解决,你们只报个信就行了。”

可是,事情并没有这样简单。当居委会应部门要求,花大气力把辖区内的几处违章行为调查清楚,并将名单交给该部门。不料,该部门工作人员说,“我们明天采取行动,你们居委会必须派人随同。”于是,拆违工作事实上成了居委会的一项工作任务。

“这么多工作,每一项都不是随便应付得了的。”赵刚说,对于只有七八个工作人员的居委会来说,为了干好政府部门压下来的工作,不得不疲于奔命。

去年8月,赵刚给武汉市主要领导写信,呼吁为社区减负。信中直言:机关很大一部分工作职能下移成了社区的日常工作,但跟踪指导服务却跟不上;有些应该由上级部门完成的工作,也顺势交给了社区;社区人手少、任务重,有的社区为完成任务,只得到处找数据拼凑。

不久之后,武汉市长唐良智进社区实地调研。随后,武汉市委、市政府启动了大规模的社区调研,半年后“减负九大规定”出台。

与十年前相比,同样都是市长亲自拍板、强力推动,减负的各项禁令也是似曾相识,而社区负担重的“顽疾”依然没有得到“根治”,社区减负似乎陷入了一个越减越重的“怪圈”。

“换汤不换药”?

在落实社区减负“九项规定”的实施细则中,武汉市详细列出社区职能的“正面清单”,例如公章,只能用于哪些范围等等。并规定,清单之外一律不得要求社区盖章。

但现实中,赵刚仍然被各种出证明、用公章所困扰。他们社区每天要盖20多个章,除了房产、居住、医保等常规的证明以外,还要盖很多“无厘头”的章。如果社区不盖章,一些部门就不办理,因此即使不在清单之列,居民也非要盖居委会的章不可。

“社区的章盖了,就得负法律责任。我们社区一年得盖出200多个章子,万一哪一个章子盖出麻烦,居委会如何担待得起?”令赵刚困惑的是,一些部门只认章,对证明内容无所谓,“许多证明不了的事儿,何必要为难居民?”

更让赵刚困惑的是,尽管他在社区工作10多年,但仍然厘不清居委会的职责,到底哪些工作社区应该做,哪些不应该做,哪些工作又应该由社区协助做。

在各地社区减负探索中,社区工作“准入制”是普遍推行的措施,实行“准入制”的前提就是厘清社区职责。而在长期关注社区问题的华中师范大学社会学院院长向德平看来,这个问题从理论上讲好像很简单,但现实生活中要厘清职责很困难,因为社区既有服务职能也具有管理职能。

“既然有管理职能,上级部门就能把工作任务加给你,加的时候社区是无力拒绝的。”向德平说,比如社区有个活动室,工会说要挂个牌子搞下岗工人活动室,妇联说要办妇女活动之家,社区都没办法拒绝。

“准入制”本应该像一张过滤网,将不该社区负责的工作排除在外,但执行的效果并不理想。除了“准入制”,另一个“看上去很美”的减负措施是“权随责走、费随事转”。在赵刚看来,这同样“换汤不换药”。

他做过统计,在12个条线部门下放的32项工作事项中,其中有经费的11项,无经费的21项。而且,下拨社区服务工作经费的统计口径是以户籍人口为准,而社区的服务对象也包括了大量的非户籍居民。

“经常事已下转,费却无人问津,事转费不转。所有的问题、矛盾、压力全压在居委会。”向德平告诉《决策》,即便没有经费,处于行政管理体制末端的社区,也要完成上级交办的任务,几乎没有拒绝的权利,“问题就在于社区无力拒绝,除非有一个强有力的法律和制度保障。实际上,我们还需要更大力度的东西。”

行政化之弊

为了能解决社区负担重、减负难的问题,不少地方都进行了大量的调研,而调研结果都无一例外地表明,社区居委会负担80%以上,来源于基层政府和上级部门下派的行政性工作。

而南京师范大学社会发展学院教授吴亦明,经过深入研究发现,社区的实际负担和人们看到的是有差异的。因为部门工作任务在社区一般都有100多项,光台账就有几十本,这些都有指标、都要考核,但社区居委会最多十几个人,不可能完成这些工作任务。

“有点头脑的人都明白,这是不可能做到的。”吴亦明一针见血地指出,其结果就是大量的工作落实只有纸面和台账,并没有具体的工作,“而台账基本上是造假的、虚拟的。”

吴亦明发现,居委会所承担的实质性任务,往往是政府布置的突击性任务,比如经济普查、大扫除等临时性、突发性的工作,”常规工作和日常管理,其实很多都是走过场,该做的社区公共服务做不了,而所谓社区自治基本是停留在形式上”。

在采访中,一位社区居委会主任告诉《决策》,居委会职能错位、社区行政化问题严重,最主要的是部门考核多,考核意味着做台账,“做台账要花费大量的时间和成本,特别到年底的一两个月,什么都干不了,专门做台账,加班加点。而且上级部门还要求台账制作精美,跟画册一样。考核时我们要喊汽车来拉,真是形式主义。”

“根本原因是政府职能没有转变。”在吴亦明看来,传统的政府管理模式直接制约着社区的运作方式,全能政府包揽了大量的行政事务和社会管理事务,“很多事务本来是要区分的,行政事务由政府做的,市场事务需要企业来做,有些社会事务应交由社会来做,但在传统的行政方式下,这些是不区分的,最终都落实到最基层的社区。而在贯彻的过程中,官僚主义、形式主义随之而来。”

在行政化的运作体制中,社区居委会实际上成了街道下属机构,经济和管理权都在街道,随时听从街道指示完成各项任务。居委会只拥有对社区居委会财产的使用权,而管理权、所有权、人事权、财政权全部掌握在街道办事处手中。

此外,街道还对社区资金行使审批权,对于社区各项指标有制度考核,种种原因导致了社区行政化难以扭转。在这样体制机制下,社区减负往往都是无功而返。

寻找“最佳结合点”

为了去行政化,一些地方也曾尝试建立社区工作站,实行“政社分离”。但在操作中,如果还是一套班子、合署办公、交叉任职,社区减负等于空谈;如果两套班子,不仅社区人手不够,而且完全“去行政化”也可能导致居委会“边缘化”。

采访中,很多基层干部认为,在实际操作中,去行政化基本做不到。政府服务居民的这些职能,最终要通过社区来实现,社区治理并不是去行政化,而是要提升服务,两者不矛盾。

“客观地讲,应该是去机关化,而不是去行政化。”一位区委书记告诉《决策》,社区减负减什么,实际上是减形式化的东西,减掉应该由职能部门承担的事情,但真正为民服务的政府职能,必须要通过社区得到落实,“现在政府、社会各界以及居民对社区的要求,或者说社区承担的责任,比过去的街道和居委会都要重,自治只是其中的重要内容之一”。

而在很多专家看来,社区居委会还是要回归自治功能、“当社区自治做好了,居委会的负担就减轻了。不管从历史还是现在来看,社区是有自治的能力和意愿的。关键是我们怎样让他们来自治?这些年我们进行了一些探索,但可以说要走的路还很长。”向德平说。

“是自治还是服务?在中国现实语境下,第一关键词还是服务。服务好了,社区居委会功能发挥了,自治才能强化,否则强化自治功能就缺乏基础。”吴亦明认为,当下应该更多地思考,怎么把行政功能和自治功能整合起来、融合好,而不是把两者对立起来,“如何在行政化和自治中找一个最佳结合点?目前都还在探索之中”。

在“行政全能主义”和“社区自治主义”的争论中,培育社区社会组织、政府购买服务,成了人们唯一的共识。

“社区社会组织这几年有很大进步,但目前能力还是不足,这也是政府不放手的一个重要理由。那么政府应该怎样去培育社区社会组织?”向德平认为,关键是通过购买服务。

“不是所有都购买,可以分领域、分地区,选择一些社会迫切需要的领域,一些政府想做没有做好、或者需要专业技能的领域,先进行购买服务。”在向德平看来,在这个过程中,社区社会组织可以获得一些空间,等到他们发展到一定程度,政府就可以大规模去做了,“也许只有到那时候,社区负担问题才能得到真正解决”。

(原标题:社区“减负怪圈”)



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